2017年12月30日，云南省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的指導意見(jiàn)》（云政辦發(fā)〔2017〕139號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》）。為便于各級政府、有關(guān)部門(mén)和社會(huì )公眾更好地理解掌握和貫徹落實(shí)《指導意見(jiàn)》，現就《指導意見(jiàn)》解讀如下：

一、《指導意見(jiàn)》出臺的背景

習近平總書(shū)記多次強調，發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現脫貧的根本之策，把產(chǎn)業(yè)扶貧擺在“五個(gè)一批”的首位。近年來(lái)，全省各級各部門(mén)認真貫徹中央、省委關(guān)于脫貧攻堅特別是產(chǎn)業(yè)精準扶貧的重大戰略部署，按照習近平總書(shū)記關(guān)于產(chǎn)業(yè)扶貧和深度貧困地區脫貧攻堅的重要指示精神，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與脫貧攻堅緊密結合，全面提升我省貧困地區的產(chǎn)業(yè)競爭力，努力讓發(fā)展產(chǎn)業(yè)成為農民脫貧致富的重要依托。截至2017年底，云南省尚有建檔立卡貧困人口118.1萬(wàn)戶(hù)447.6萬(wàn)人，貧困發(fā)生率13.64%；貧困縣數量達88個(gè)，占縣（市、區）級行政區域的68.2%；部分區域生態(tài)十分脆弱、土地石漠化問(wèn)題嚴重；貧困地區既包含滇西國家級連片貧困地區與民族直過(guò)地區，還包含藏區和石漠化地區,貧困面廣、貧困程度深，扶貧攻堅任務(wù)極為艱巨。盡管我省產(chǎn)業(yè)扶貧工作任務(wù)布置較早、規劃出臺及時(shí)、部分工作有亮點(diǎn)，但在明確職責定位、摸清基礎現狀、選擇優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、培育新型主體、完善利益聯(lián)結機制、加強管理技能培訓、創(chuàng )新投入機制等方面與全國兄弟省份相比還存在一定差距，迫切需要創(chuàng )設扶持政策，強化頂層設計，細化推進(jìn)措施，壓實(shí)工作責任，落實(shí)責任主體，明確工作思路和目標、工作重點(diǎn)和措施、各級各相關(guān)部門(mén)職責、保障措施等，作為今后指導推動(dòng)云南省產(chǎn)業(yè)扶貧工作的綱領(lǐng)性文件，形成全省上下以實(shí)際行動(dòng)齊抓共推產(chǎn)業(yè)扶貧工作的濃厚氛圍。

二、《指導意見(jiàn)》提出的總體要求

（一）總體思路。全面貫徹落實(shí)黨的十九大精神，以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，圍繞精準扶貧精準脫貧基本方略和鄉村振興戰略，把產(chǎn)業(yè)扶貧作為穩定脫貧的主要依托和根本措施，堅持產(chǎn)業(yè)進(jìn)村、扶持到戶(hù)，找準優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)，政府、基層組織、社會(huì )各界、新型經(jīng)營(yíng)主體、貧困戶(hù)合力推進(jìn)，基地建設、精深加工、品牌培育、市場(chǎng)開(kāi)拓全產(chǎn)業(yè)鏈打造，實(shí)施貧困地區“一村一品”“一鄉一業(yè)”“一縣一特”產(chǎn)業(yè)推進(jìn)行動(dòng)，促進(jìn)貧困地區農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，夯實(shí)貧困地區持續穩定發(fā)展基礎。

（二）目標任務(wù)。到2020年，培育打造一批貧困人口參與度高、能帶動(dòng)貧困戶(hù)長(cháng)期穩定增收的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，建成適合貧困地區發(fā)展實(shí)際的產(chǎn)業(yè)體系，建立完善企業(yè)、合作社與貧困戶(hù)聯(lián)動(dòng)發(fā)展機制，新型合作經(jīng)濟全面覆蓋建檔立卡貧困戶(hù)。貧困鄉鎮、貧困村產(chǎn)業(yè)效益顯著(zhù)提升，有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困戶(hù)有1個(gè)以上產(chǎn)業(yè)增收項目，有培訓意愿的建檔立卡貧困戶(hù)掌握1門(mén)以上就業(yè)創(chuàng )業(yè)技能，實(shí)現戶(hù)戶(hù)有增收項目、人人有脫貧門(mén)路，確保產(chǎn)業(yè)扶貧對象如期實(shí)現脫貧。

（三）基本原則。包含了堅持精準施策、堅持因地制宜、堅持市場(chǎng)導向、堅持農民自愿、堅持綠色發(fā)展5條基本原則。

三、《指導意見(jiàn)》提出的產(chǎn)業(yè)推進(jìn)措施

（一）分類(lèi)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧

一是做強特色種養業(yè)和農產(chǎn)品加工業(yè)。在穩定和提升糧食產(chǎn)能的基礎上，積極推進(jìn)重要農產(chǎn)品生產(chǎn)保護區和特色農產(chǎn)品優(yōu)勢區建設，加快特色產(chǎn)業(yè)新品種、新技術(shù)的引進(jìn)、示范和推廣，健全特色產(chǎn)業(yè)標準體系。實(shí)施農產(chǎn)品加工提升工程，支持貧困地區對傳統加工業(yè)進(jìn)行新技術(shù)、新工藝、新裝備改造。在特色農產(chǎn)品優(yōu)勢產(chǎn)區扶持建設加工基地和園區，引導特色農產(chǎn)品加工業(yè)向縣城、重點(diǎn)鄉鎮和產(chǎn)業(yè)園區集中。全面推進(jìn)農業(yè)廢棄物資源化利用，鼓勵龍頭企業(yè)積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。支持龍頭企業(yè)到貧困地區建立農產(chǎn)品加工基地，就地開(kāi)展農產(chǎn)品精深加工，提供市場(chǎng)、信息、物流和品牌打造服務(wù)。

二是發(fā)展特色林產(chǎn)業(yè)。加強林業(yè)生態(tài)環(huán)境保護，實(shí)施天然林保護、退耕還林還草和森林經(jīng)營(yíng)工程，提高貧困地區森林覆蓋率、森林質(zhì)量和效益。優(yōu)先聘用有勞動(dòng)能力的建檔立卡貧困人口擔任生態(tài)護林員，通過(guò)參與生態(tài)保護工作獲得工資性收入。大力發(fā)展林下經(jīng)濟、特色經(jīng)濟林、木本油料、竹藤花卉等特色林產(chǎn)業(yè)及森林旅游休閑康養等綠色新興產(chǎn)業(yè)，深化集體林權制度改革，加快發(fā)展特色苗木產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展觀(guān)賞苗木、特色林果、中藥材和花卉種苗產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困戶(hù)增收致富。

三是發(fā)展工業(yè)和信息產(chǎn)業(yè)。大力扶持貧困地區重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng )新，提高優(yōu)勢資源轉化率。加大對貧困地區農業(yè)機械產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持力度，優(yōu)先支持農機具項目建設，提高農作物耕種收綜合機械化水平。重點(diǎn)扶持有條件的貧困地區發(fā)展生物醫藥和大健康產(chǎn)業(yè)、特色輕工業(yè)，以及有色、黑色和稀貴金屬等新材料精深加工產(chǎn)業(yè)。加快貧困地區工業(yè)園區建設，促進(jìn)貧困地區中小微企業(yè)發(fā)展，實(shí)施中小企業(yè)成長(cháng)培育工程和行業(yè)“小巨人”培育工程，推進(jìn)貧困地區“互聯(lián)網(wǎng)+”應用，扶持貧困地區民營(yíng)企業(yè)做大做強。

四是發(fā)展現代服務(wù)業(yè)。加快貧困地區現代物流體系建設，大力發(fā)展農村電商，加強貧困地區電子商務(wù)人才培訓。對與建檔立卡貧困戶(hù)簽訂農產(chǎn)品購銷(xiāo)合同的電商企業(yè)實(shí)施獎補政策。發(fā)展農業(yè)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)，培育壯大貧困地區各類(lèi)社會(huì )化服務(wù)主體，提升農機作業(yè)、技術(shù)培訓、農資配送、產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)等專(zhuān)業(yè)化服務(wù)能力。

五是發(fā)展鄉村旅游業(yè)。實(shí)施“123518”旅游扶貧工程。鼓勵農村集體與有實(shí)力的大戶(hù)、企業(yè)、開(kāi)發(fā)商采取股份聯(lián)合的方式開(kāi)發(fā)鄉村旅游。鼓勵城市居民與農民合伙開(kāi)發(fā)鄉村旅游。加快旅游扶貧基礎設施建設。加強鄉村旅游人才培訓。完善鄉村旅游業(yè)政策措施。

（二）完善工作措施

一是創(chuàng )新幫扶模式。探索政策驅動(dòng)模式，實(shí)行“政策+資源”帶動(dòng)貧困戶(hù)，通過(guò)政策手段撬動(dòng)土地、資金和技術(shù)等發(fā)展要素。探索龍頭帶動(dòng)模式，實(shí)行“企業(yè)+市場(chǎng)”帶動(dòng)貧困戶(hù)，提高農產(chǎn)品附加值，拓展特色產(chǎn)品市場(chǎng)。探索掛靠幫帶模式，實(shí)行“掛靠幫帶+保底分紅”帶動(dòng)貧困戶(hù)，將貧困戶(hù)享受的貸款和扶持資金掛靠到新型經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)行年終保底分紅。探索鄉村旅游帶動(dòng)模式，帶動(dòng)貧困戶(hù)融入旅游產(chǎn)業(yè)鏈。探索能人帶動(dòng)模式，實(shí)行“能人+托管代養”帶動(dòng)貧困戶(hù)，發(fā)揮能人掌握技術(shù)和熟悉市場(chǎng)的優(yōu)勢，采取托管代養等方式幫助貧困戶(hù)發(fā)展生產(chǎn)，每年每個(gè)貧困村培養2名以上致富帶頭人或農村經(jīng)紀人。探索租賃返聘模式，實(shí)行“土地租賃+返聘務(wù)工”帶動(dòng)貧困戶(hù)，鼓勵龍頭企業(yè)到貧困地區流轉貧困戶(hù)土地建立生產(chǎn)基地，聘用貧困人口務(wù)工。探索集體反哺模式，實(shí)行“集體經(jīng)濟+共建共管”帶動(dòng)貧困戶(hù)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，吸收貧困人口到集體公益崗位就業(yè)。探索抱團經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)行“捆綁抱團+合作經(jīng)營(yíng)”帶動(dòng)貧困戶(hù)，以貧困戶(hù)為主要力量組建合作組織，發(fā)展專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)，實(shí)現規模效益。探索培訓造血模式，實(shí)行“培訓+產(chǎn)業(yè)”帶動(dòng)貧困戶(hù)，將先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和方式精準培訓到貧困戶(hù)，提升生產(chǎn)技能。探索電商扶貧模式，實(shí)行“互聯(lián)網(wǎng)+”帶動(dòng)貧困戶(hù)，突破貧困地區農產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道瓶頸。

二是發(fā)展新型農村合作經(jīng)濟。引導新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，通過(guò)多種形式，與貧困戶(hù)建立緊密利益聯(lián)結機制。開(kāi)展全省建檔立卡貧困戶(hù)新型農村合作經(jīng)濟全覆蓋工作。建檔立卡貧困戶(hù)、低保戶(hù)、五保戶(hù)等進(jìn)入新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，應享受正常的政策待遇。鼓勵有條件的貧困地區依法興辦農民合作社，組織帶動(dòng)貧困戶(hù)利用當地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢發(fā)展生產(chǎn)。對帶動(dòng)貧困戶(hù)脫貧成效明顯的農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體給予獎補。

三是壯大集體經(jīng)濟。穩步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革，明確集體經(jīng)濟組織投資主體資格。建立集體資產(chǎn)收益向貧困戶(hù)傾斜的分配機制。推廣資產(chǎn)收益扶貧模式。積極推進(jìn)扶持村集體經(jīng)濟試點(diǎn)，多元化拓展村級集體經(jīng)濟實(shí)力。建立完善農村產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)，促進(jìn)農村產(chǎn)業(yè)合理重組。

四是培育龍頭企業(yè)。扶持貧困地區本土企業(yè)發(fā)展壯大。支持龍頭企業(yè)與合作社、家庭農場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)等經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展多種合作方式，實(shí)現以產(chǎn)業(yè)為紐帶的合作共贏(yíng)。強化扶貧招商，積極引進(jìn)能夠帶動(dòng)貧困戶(hù)的龍頭企業(yè)。鼓勵各地研究制定支持龍頭企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧的政策措施。通過(guò)準入、保險、再擔保等多種方式，建立和完善土地流轉風(fēng)險防范機制。

五是強化科技支撐。加強貧困地區農村實(shí)用人才和新型職業(yè)農民隊伍建設，實(shí)現對有勞動(dòng)能力貧困人口的培訓全覆蓋。組織動(dòng)員高?？蒲性核鶎?zhuān)業(yè)人才，為基層一線(xiàn)提供創(chuàng )新科技服務(wù)。鼓勵科技人員到貧困村領(lǐng)辦企業(yè)，承包特色產(chǎn)業(yè)。建立科技人員技術(shù)服務(wù)與收入掛鉤的推廣機制。優(yōu)先支持貧困村實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧科技成果轉化項目，提高貧困村新品種、新技術(shù)覆蓋率。

六是加強金融支持。引導金融機構建立健全針對新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的信貸支持機制。加大高原特色現代農業(yè)發(fā)展基金和扶貧開(kāi)發(fā)基金對貧困地區的傾斜扶持力度。支持貧困縣建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和農業(yè)信貸擔保公司，推廣政府增信機制下的扶貧小額信貸模式。完善政府、金融機構和企業(yè)合作機制，構建“政銀企”對接平臺。創(chuàng )新產(chǎn)業(yè)扶貧金融產(chǎn)品。穩妥推進(jìn)農村承包土地的經(jīng)營(yíng)權和農民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點(diǎn)工作，積極推進(jìn)林權抵押貸款工作。大力發(fā)展農業(yè)保險。對金融機構向建檔立卡貧困戶(hù)發(fā)放的扶貧小額信貸，由貧困縣統籌使用財政資金，建立風(fēng)險補償機制，降低信貸風(fēng)險。

七是推廣先進(jìn)范例。調研、挖掘、提煉，總結一批可復制、可推廣、服水土、接地氣的優(yōu)秀范例。采取多種形式將成功范例和模式在全省范圍內推廣運用，發(fā)揮典型引路、示范帶動(dòng)作用。

（三）建全工作機制

一是加強組織領(lǐng)導。實(shí)行省負總責、市縣抓落實(shí)的工作機制。在省產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)導小組的統籌領(lǐng)導下，結合有關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)職能職責共同推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧工作。州、市、縣、區人民政府做好具體項目組織實(shí)施?？h級人民政府做好進(jìn)度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進(jìn)實(shí)施等工作。各地要成立產(chǎn)業(yè)扶貧工作領(lǐng)導小組，建立政府主導，有關(guān)部門(mén)分工負責的產(chǎn)業(yè)扶貧工作機制，強化部門(mén)協(xié)同配合，做好指導服務(wù)。農業(yè)部門(mén)要做好技術(shù)參謀、信息提供、政策指導等工作，幫助貧困戶(hù)提高自身發(fā)展能力，幫助貧困戶(hù)了解市場(chǎng)、開(kāi)拓市場(chǎng)、適應市場(chǎng)。扶貧部門(mén)要加強與農業(yè)、財政等部門(mén)在統籌扶貧資金項目安排上的溝通，確保資金使用精準、項目實(shí)施精準。

二是完善投入機制。加大財政投入產(chǎn)業(yè)扶貧力度?？h級財政統籌安排資金，加大財政資金統籌整合力度，創(chuàng )新建立“縣為主體”項目資金整合工作機制，利用扶貧、農業(yè)、林業(yè)、旅游等現有項目和資金渠道，采取以獎代補、先建后補、財政貼息等方式對貧困縣產(chǎn)業(yè)扶貧項目予以支持。鼓勵民間資本采取獨資、合資、合伙等多種形式參與各項產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)。鼓勵農戶(hù)以土地使用權、固定資產(chǎn)、資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等多種生產(chǎn)要素投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。對新型經(jīng)營(yíng)主體、電商企業(yè)、建檔立卡貧困戶(hù)和貧困地區非建檔立卡貧困戶(hù)的扶持和補貼政策，可由各縣、市、區自行制定。

三是嚴格考核督查。將產(chǎn)業(yè)扶貧工作納入省對各州、市、縣、區脫貧攻堅成效考核的重要內容，重點(diǎn)對新型經(jīng)營(yíng)主體扶持、利益聯(lián)結機制構建、脫貧成效等情況進(jìn)行考核。各州、市、縣、區要制定具體考核實(shí)施細則。省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導小組組織開(kāi)展聯(lián)合督查，對重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)地區產(chǎn)業(yè)扶貧情況全面督查，委托科研機構、社會(huì )組織等對產(chǎn)業(yè)扶貧工作開(kāi)展第三方評估。對工作推進(jìn)不力的進(jìn)行通報，對有關(guān)責任人進(jìn)行約談或追究責任。建立以績(jì)效審計為重點(diǎn)的綜合審計制度，審計結果作為有關(guān)部門(mén)監督、檢查、驗收和資金分配的重要依據。

四是營(yíng)造良好氛圍。加大產(chǎn)業(yè)扶貧工作宣傳發(fā)動(dòng)力度，充分利用各類(lèi)媒體廣泛開(kāi)展宣傳報道，營(yíng)造全社會(huì )形成關(guān)心支持產(chǎn)業(yè)扶貧的良好氛圍。